Entwicklungs­finanzierung – Einschnitte gefährden globale nachhaltige Entwicklung

Wir leben in einer Welt sich überlappender Krisen. Klimawandelbedingte Wetterextreme, weltweit hohe Energie- und Nahrungsmittelpreise und der damit verbundene Wirtschaftsabschwung fallen in vielen Ländern mit zunehmender politischer Instabilität, gewaltsamen Konflikten und fragiler Staatlichkeit zusammen.

Wie diese Krisen sich gegenseitig beeinflussen und verschärfen, zeigt sich unter anderem in der zentralen Sahelregion: Ausgedehnte Dürreperioden führen dazu, dass die Produktivität in der Landwirtschaft weiter sinkt und die Ernährungsunsicherheit steigt. Die Konkurrenz zwischen Ackerbau betreibenden Landwirt*innen und nomadisch lebenden Viehhirt*innen um die knappe Ressource Land nimmt zu, gleichzeitig zwingt die Gewalt bewaffneter Gruppen Tausende Menschen zur Flucht, was Armut und Hunger erhöht. Die steigenden öffentlichen Ausgaben für Sicherheit gehen zulasten der Ausgaben für öffentliche Dienstleistungen. Und das in Staaten, deren Verschuldungsrate seit 2011 stetig gestiegen ist – laut Internationalem Währungsfonds (IMF) lag sie im Jahr 2023 bei geschätzten 51 Prozent.²

Entgegen dem (leicht) positiven globalen Trend in der Entwicklungsfinanzierung ist die deutsche ODA 2023 merklich zurückgegangen. Mit insgesamt 33,9 Milliarden Euro war sie real (inflationsbereinigt) 5,8 Prozent niedriger als im Vorjahr (siehe Grafik).

Die Inlandsausgaben für Geflüchtete und die Ausgaben im Zusammenhang mit dem Angriffskrieg auf die Ukraine nehmen einen immer größeren Anteil der deutschen ODA ein. So machten 2023 die Ausgaben für Geflüchtete im Inland 19 Prozent der deutschen ODA aus, während es 2022 noch 13 Prozent waren. Tatsächlich werden mehr deutsche ODA-Mittel innerhalb Deutschlands ausgegeben als auf dem gesamten afrikanischen Kontinent, wie aus der oben stehenden Grafik ersichtlich wird.

Im Vorfeld der Aufstellung des Bundeshaushalts für das Jahr 2024 hatten sowohl Bundesfinanzminister Christian Lindner als auch Bundeskanzler Olaf Scholz mehrfach betont, dass es an der Zeit sei, „zur fiskalpolitischen Normalität zurückzukehren“.⁴ Begründet wurde der Sparkurs vor allem mit der Generationengerechtigkeit. Doch genau die ist bei Einsparungen in Gefahr, gilt es doch, die natürlichen Lebensgrundlagen – deren Schutz ein Eckpfeiler der UN-Agenda für nachhaltige Entwicklung ist – für zukünftige Generationen zu erhalten.

Beispielsweise leistet die Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Landwirtschaft und ländliche Entwicklung einen wichtigen Beitrag zum Schutz des Klimas und der Biodiversität und zum Erhalt der Böden. Bereits im Brundtland-Bericht aus dem Jahr 1987 wurde festgestellt, dass die gemeinsamen Ressourcen nicht wirksam geschützt werden können, wenn es nicht gelingt, die Ungleichheit in der Welt zu verringern.

Mit Blick auf die Generationengerechtigkeit muss zudem berücksichtigt werden, dass die Corona-Pandemie nicht nur für Rückschritte in der Beseitigung der Armut gesorgt hat; sie hat – insbesondere durch die Schließung von Schulen – auch zur Folge, dass die Zukunftsaussichten von Kindern und jungen Menschen massiv beeinträchtigt sind. Auch die gestiegene Ernährungsunsicherheit hat einen verheerenden Effekt auf die Entwicklungschancen von Kindern weltweit. Viele Länder können darauf aber nicht angemessen reagieren, da ihre fiskalpolitischen Spielräume noch viel enger sind als die in Deutschland.

Und während sich die Wirtschaft in vielen Ländern des globalen Nordens von den Folgen der Pandemie und des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine weitgehend erholt hat, kann der globale Süden keine Entspannung vermelden.⁵ Dies gilt vor allem für diejenigen Länder, die stark von Energie- und Nahrungsmittelimporten abhängig sind: Der Anstieg der Energiepreise bremst das Wachstum, die nach wie vor sehr hohen Preise für Nahrungsmittelimporte erfordern Ausgaben aus der Staatskasse – und das alles vor dem Hintergrund einer sich zuspitzenden Schuldenkrise.

Insgesamt macht sich die Inflation in Ländern mit niedrigerem Einkommen viel stärker bemerkbar als in den Industrieländern.⁶ Dies ist beispielsweise in Madagaskar der Fall, wo 80 Prozent der Bevölkerung in Armut leben. Die Inflation ist hier seit 2022 zweistellig, die Staatsausgaben für öffentliche Dienstleistungen wie Trinkwasser- und Stromversorgung übersteigen die Staatseinnahmen, die Einnahmen aus dem Export landwirtschaftlicher Produkte gleichen die Importbilanz nicht aus.⁷ Drei Viertel der Bevölkerung leben von Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei, was angesichts der hohen Anfälligkeit des Inselstaates für den Klimawandel eine äußerst prekäre Situation darstellt.⁸ Noch 2021 war das Land aufgrund anhaltender Dürre von einer schweren Hungersnot betroffen. Eine wirtschaftliche Erholung wie in vielen Ländern des globalen Nordens ist vor diesem Hintergrund nicht in Sicht.⁹

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023, mit dem die Umwidmung von Geldern aus dem Nachtragshaushalt 2021 in Höhe von 60 Milliarden Euro für nichtig erklärt wurde, ist der Spardruck auf den Bundeshaushalt 2024 und die Folgehaushalte noch einmal gewachsen.¹⁰

Es ist bedauerlich, dass die knappe Zeit der Haushaltsaufstellung keine informierte und sachliche öffentliche Diskussion über die Finanzierungsprioritäten zuließ. Vor allem in den sogenannten sozialen Medien wurden die Ausgaben für die Entwicklungszusammenarbeit in Frage gestellt und teilweise Falschinformationen verbreitet. Insgesamt ist die Unterstützung für die Entwicklungszusammenarbeit in der deutschen Gesellschaft erheblich zurückgegangen: Waren Anfang 2022 noch 68 Prozent der deutschen Bevölkerung der Meinung, die Entwicklungshilfe solle beibehalten oder erhöht werden, galt dies Anfang 2024 nur noch für 47 Prozent.¹¹

Die Bundesregierung muss deutlich zeigen, dass sie die Kritik der Menschen ernst nimmt. Vor allem aber muss sie der Bevölkerung über eine offensive, auf Fakten basierende Kommunikation die Relevanz der Entwicklungszusammenarbeit verdeutlichen.

Als Folge des Sparzwangs wurde der Haushalt des Bundesentwicklungsministeriums für 2024 auf 11,22 Milliarden Euro und der Haushalt des Auswärtigen Amtes (AA), das die humanitäre Hilfe verantwortet, auf 6,7 Milliarden Euro gesenkt. Das ist ein Rückgang um acht beziehungsweise zehn Prozent.

Für das kommende Jahr fordert das Finanzministerium von den beiden Ressorts weitere erhebliche Einsparungen. So sollen die Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit nach der geltenden Finanzplanung im Jahr 2025 um weitere acht Prozent auf 10,28 Milliarden Euro reduziert werden. Zu Beginn des Haushaltsaufstellungsverfahrens wurden vom Finanzministerium für die Ressorts wider Erwarten keine angepassten Eckwerte öffentlich kommuniziert. In der Presse kursieren Meldungen aus inoffiziellen Quellen, die besagen, dass die tatsächlichen Sparvorgaben noch strenger sind.

Der Etat des Auswärtigen Amtes soll 2025 auf etwa 5,1 Milliarden Euro reduziert werden, wobei ein großer Teil dieser Mittel für gesetzliche und gebundene Ausgaben bereits verplant wäre, unter anderem für Personalkosten, Liegenschaften im Ausland und Pflichtbeiträge an die Vereinten Nationen.¹² Im Ergebnis würde die Kürzung vor allem Mittel für die humanitäre Hilfe und Krisenprävention betreffen. Angesichts zunehmender extremer Wetterereignisse und gewaltsamer Konflikte bedeutet das eine drastische Einschränkung der Reaktionsfähigkeit der deutschen humanitären Hilfe. Als bisher zweitgrößter Geber hat Deutschland in diesem Bereich aber international eine wichtige Rolle eingenommen. Diese aufzugeben wäre ein negatives Signal an andere Geberländer und potenzielle neue Geber.

Insgesamt wächst mit den geplanten Einsparungen die Kluft zwischen dem weltweiten Bedarf an Entwicklungsfinanzierung und deren Verfügbarkeit. Hinzu kommt, dass angesichts der inflationsbedingt gestiegenen Kosten für Nothilfemaßnahmen und für die Durchführung von Projekten mit den vorhandenen Mitteln de facto noch weniger finanziert werden kann als zuvor. Und es wird nicht möglich sein, 2025 die international vereinbarte ODA-Quote von 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens zu erfüllen. Laut Schätzungen des Beratungsunternehmens SEEK Development würde Deutschlands ODA-Quote 2025 unter den genannten Gegebenheiten bei 0,6 Prozent des BNE liegen.¹³

Wenn sich aber selbst ein wirtschaftlich starkes Land wie Deutschland aus international vereinbarten Zielsetzungen zurückzieht, ist von weniger engagierten Geberländern erst recht Zurückhaltung zu erwarten. Diese Dynamik im Vorfeld der Vierten UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung im Jahr 2025 zu erzeugen, wäre misslich.

Ernährungssicherung nicht aus dem Blick verlieren

Während die Armutsraten in Ländern mit mittlerem Einkommen zurückgegangen sind, sind sie in den sogenannten am wenigsten entwickelten Ländern (least developed countries, LDCs) und denjenigen, die von Fragilität und Konflikten betroffen sind, immer noch höher als vor der Pandemie.¹⁴ Dies verstärkt den globalen Trend zu wachsender Ungleichheit und zur Konzentration von extremer Armut in einigen wenigen Staaten, von denen die meisten in Afrika liegen.¹⁵

Vor diesem Hintergrund ist es besorgniserregend, dass die deutsche ODA an die LDCs 2022 geringer ausfiel als 2018. Auch anteilig an der gesamten deutschen ODA sinkt die Unterstützung für diese Ländergruppe. Zudem erhalten die LDCs einen großen Teil der Unterstützung als humanitäre Hilfe und Nahrungsmittelhilfe, was zwar unmittelbare Krisen lindert, aber wenig zum Aufbau von langfristiger Ernährungssicherung beiträgt. Dabei sind die ODA-Mittel gerade in diesen Ländern für Investitionen in die Landwirtschaft und ländlichen Räume von entscheidender Bedeutung. Denn obwohl die ländlichen und periurbanen Gebiete besonders von Hunger betroffen sind¹⁶, werden sie in der Politikgestaltung vieler nationaler Regierungen nach wie vor nicht ausreichend berücksichtigt.¹⁷ Gerade mit Blick auf den sinkenden Etat des BMZ muss dafür gesorgt werden, dass der Fokus der Ausgaben auf die ärmsten Länder gelegt wird.

In der Entwicklung von Landwirtschaft und ländlichen Räumen liegt ein entscheidender Hebel, um nicht nur Armut und Hunger wirksam und nachhaltig zu reduzieren, sondern auch die Widerstandsfähigkeit der Menschen zu erhöhen und damit die Gefahr aufkeimender Konflikte zu vermindern. Die durch die Blockade der Getreideexporte aus der Ukraine ausgelöste Nahrungsmittelpreiskrise hat deutlich gemacht, wie wichtig funktionierende Weltmärkte für die globale Ernährungssicherung sind. Zudem hat sie einmal mehr gezeigt, wie dringend notwendig es ist, einen höheren Selbstversorgungsgrad mit Nahrungsmitteln in den ärmsten Ländern zu fördern, und zwar nicht nur als Beitrag zur Ernährungssicherheit, sondern auch zur Förderung der politischen Stabilität.¹⁸

Die Kürzungen bei Deutschlands EZ-Mitteln schlagen sich leider besonders stark in der Finanzierung für Ernährungssicherung, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung nieder (siehe Grafik). 2023 verzeichnete das BMZ hier einen drastischen Rückgang. Dies ist teilweise auf die Sperre für jahresübergreifende Ausgaben zurückzuführen, die nach dem Verfassungsgerichtsurteil verhängt wurde. Die überproportionale Kürzung in diesem Bereich verdeutlicht aber auch die abnehmende Priorität, die Ernährungssicherung in der deutschen Politik besitzt. Mit weiteren Einschnitten im BMZ-Haushalt ist ein noch stärkerer Rückgang der Mittel zu erwarten. Dies gefährdet nicht nur langfristig geplante Entwicklungsvorhaben, sondern konterkariert auch sämtliche Bemühungen, das zweite der 17 UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) – nämlich den Hunger in der Welt bis 2030 zu eliminieren – zu erreichen.

Wie falsch die Kürzungen gerade in diesem Bereich sind, zeigen auch neueste Berechnungen zu SDG2. Es stehen nur noch wenige gezielte Maßnahmen zur Verfügung, um den Hunger bis 2030 weltweit zu beseitigen. Hierzu gehören vor allem Investitionen in die Landwirtschaft, Schulspeisungsprogramme, die Alphabetisierung von Frauen und Mädchen, die Ausweitung von Sozialschutzprogrammen und – in Notregionen – die humanitäre Hilfe. Die Kosten hierfür würden sich laut dem Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF) der Universität Bonn auf 93 Milliarden US-Dollar pro Jahr belaufen.¹⁹ Das ist deutlich mehr als die 30 Milliarden US-Dollar pro Jahr, die noch 2020 geschätzt wurden.

Die Zahlen zeigen besonders deutlich, dass die spürbare politische Zurückhaltung, das Menschenrecht auf Nahrung zu verwirklichen, zu massiven Zusatzkosten führt. Nicht umsonst bezeichnen die Autoren der ZEF-Studie die Zeit seit 2020 als „verlorene Jahre“ in der Hungerbekämpfung.²⁰